Алина Смолина, стажер Национального комитета по исследованию БРИКС - специально для ИнфоБРИКС
Распространение пандемии COVID-19 по всему миру потребовало беспрецедентных ответных мер со стороны государственных администраций на всех уровнях управленческой иерархии. По своему распространению и степени заражения пандемия сильно отличается от предыдущих вирусных вспышек. На своей начальной стадии COVID-19 представлял угрозу общественному здравоохранению, которую можно было сдержать с медицинской точки зрения. Однако по мере распространения вируса становилось все более очевидным, что он представляет собой многосекторальную проблему, которая, в частности, угрожает экономике, социальной защите, транспорту и образованию.
Субнациональные администрации, и без того не имеющие достаточных ресурсов во многих странах, столкнулись с трудностями, когда им пришлось реагировать на кризис в условиях большой неопределенности. За исключением Китая возможности субнациональных правительств государств БРИКС, как правило, сильно различаются, и это относится, в частности, к их системам здравоохранения. Например, в штате Акко, расположенном в бедных северных районах Бразилии, на 10000 жителей приходится 0,9 койки отделения интенсивной терапии (ОИТ) по сравнению с Рио-де-Жанейро, в котором их в три раза больше.
Способность субнациональных правительств реагировать на политические вызовы, возникающие в результате экологических проблем, в значительной степени зависит от внутринациональных и межправительственных отношений. В России дисбалансы в географическом распределении коек отделения интенсивной терапии значительно уменьшились с начала пандемии. К концу 2019 года насчитывалось около 20000 коек отделения интенсивной терапии, которые в основном были сосредоточены в городских районах, но к маю 2021 года это число увеличилось до 130000 коек, которые в настоящее время более равномерно распределены по всей стране. Это было связано с масштабной программой строительства больниц, финансируемой федеральным правительством в регионах по всей России.
Эффективное взаимодействие между национальными и субнациональными уровнями управления имеет решающее значение для преодоления разрыва в конституционной автономии и потенциале, чтобы они могли согласованно противостоять таким вызовам, как пандемия.
Другие заинтересованные стороны в обществе, такие как частный сектор и организации гражданского общества, также призваны играть важную роль в повышении осведомленности общественности и в преодолении политических разногласий, которые могут сдерживать коллективные ответы на основные политические вызовы. В этом контексте ключевой вопрос управления связан с тем, каким образом межправительственное сотрудничество и поддержка помогают или препятствуют реагированию государства на серьезные вызовы.
Страны БРИКС имеют различные формы государственного устройства и системы межправительственных отношений. В Китае и ЮАР - унитарные системы (хотя последняя воплощает элементы федерализма в своей конституции), в то время как Россия, Индия и Бразилия являются федеративными государствами, которые передали часть полномочий по принятию решений нижним эшелонам власти. Это разнообразие государственных форм в странах «пятерки» дает возможность проанализировать, как различные типы межправительственных отношений смогли отреагировать на кризис, вызванный COVID-19.
Каждая из стран БРИКС имеет свою собственную отличительную конфигурацию административной и политической автономии, а уровни организационной способности и ответственности распределены между различными уровнями управления. Эти организационные конфигурации влияют на то, как государства реагируют на стоящие перед ними политические вызовы.
В Индии и Бразилии, например, первоочередные медицинские меры реагирования на COVID-19 в основном принимаются на уровне государственных и муниципальных органов власти, в то время как общая ответственность за политику в области здравоохранения и протокол здравоохранения возлагается на центральное правительство. Управление здравоохранением в России и Китае контролируется центральным правительством, в то время как в ЮАР ответственность распределяется между национальными и провинциальными правительствами при очень незначительном участии местных органов власти.
Как следствие страны БРИКС по-разному отреагировали на появление COVID-19, и роль их систем межправительственных отношений в формировании ответных мер была разной. Однако, несмотря на эти различия, следует подчеркнуть важность совместных форм межправительственных отношений в разработке скоординированных и быстрых мер реагирования на пандемию.
Во всех пяти странах существуют системы многоуровневого управления, хотя и с различными структурами, обязанностями и полномочиями. Как и в других государствах, межправительственные отношения служат механизмом координации мер государственной политики путем обеспечения выделения соответствующих полномочий, финансовых, информационных и технических ресурсов на уровнях правительства, ответственных за их выполнение.
В статье, впервые опубликованной в издании People's Daily, перечислялись достижения правительств государств объединения в борьбе с пандемией. Уже в апреле 2020 года они обменялись информацией о COVID-19 в ходе внеочередной встречи министров иностранных дел стран БРИКС. В то время страны осознали, что пандемия не признает никаких национальных границ и может быть решена только посредством глобального сотрудничества. Министр иностранных дел Китая Ван И поблагодарил другие государства «пятерки» за их помощь, заявив, что Китай никогда не забудет их поддержку в самый трудный период борьбы страны с COVID-19. Министерства здравоохранения и эксперты стран БРИКС также провели встречи в мае 2020 года для обмена опытом мониторинга и борьбы с этим заболеванием.
Государства БРИКС также тесно сотрудничают в разработке вакцин против COVID-19. Китайские предприятия работали со своими российскими и бразильскими партнерами над проведением 3-й фазы испытаний вакцин. Кроме того, в мае 2021 года Китай создал национальный центр для стимулирования исследований в области вакцин. «Между странами БРИКС существует более тесное сотрудничество в области вакцин, чем между развитыми странами», - отметил Ван Вэнь, исполнительный декан Института финансовых исследований Чонъян Китайского университета Жэньминь.
Однако в подходах, принятых государствами БРИКС для борьбы с COVID-19, не было достаточной согласованности, и их ответные меры различались по форме и эффективности. В этом отношении системы государственного управления, как правило, придерживаются принципа равенства, подразумевая, что эффективное реагирование может быть достигнуто с помощью множества различных комбинаций межправительственных отношений, в зависимости от возможностей субнациональных правительств.
Независимо от страны или формы правления эффективность их мер реагирования на COVID-19 зависит от эффективности систем межправительственных отношений, поскольку у всех есть субнациональное правительство, необходимое для борьбы с пандемией. Поскольку сдерживание распространения вируса и лечение инфицированных им лиц зависят от мер, принимаемых на низовом уровне, координация между субнациональными и национальными правительствами имеет решающее значение. Это объясняется тем, что первые, как правило, располагают меньшими ресурсами, чем центральное правительство, и не имеют полномочий для обеспечения координации с секторами, которые выходят за рамки их юрисдикции.
Ясность в отношении ролей и обязанностей различных уровней государственного управления имеет важное значение для быстрого реагирования на кризис. В таких странах, как Бразилия, где здравоохранение является сферой с многоуровневой ответственностью с чрезмерно широкими юрисдикциями, как правило, для обеспечения координации усилий правительства полагаются на неформальные отношения, и это увеличивает риск провала политики. Кроме того, в условиях отсутствия политического консенсуса необходимы межправительственные институты и механизмы для обеспечения того, чтобы административные системы и их деятельность не подвергались риску быть парализованными.
Проблемы, вызванные COVID-19, поставили новые задачи перед правительствами во всем мире. Они подчеркнули важность межправительственных отношений при разработке эффективных мер реагирования на кризисы.
